“十一五”規(guī)劃綱要將中國的國土空間劃分為開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，這不僅是基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的需要，對(duì)于國內(nèi)不同地區(qū)的發(fā)展方式也是一種規(guī)范和約束。
     對(duì)于后一個(gè)目標(biāo)，各地可能還沒有切身的體會(huì)。在主體功能區(qū)的政策實(shí)施之后，對(duì)部分地區(qū)來說，按目前方式進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)將會(huì)受到限制，比如一些高耗能、高污染的投資項(xiàng)目可能會(huì)受到嚴(yán)格限制甚至禁止。
有人會(huì)問，限制高耗能、高污染項(xiàng)目現(xiàn)在不也在做嗎？不錯(cuò)，現(xiàn)在也在操作，但難度極大。國家環(huán)�？偩肿罱�施展“流域限批”的重手，就是因?yàn)楦鞯卦谂盼壑卫砉ぷ魃蠘O為不力，反彈的現(xiàn)象很突出。在限制高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，發(fā)改委也遇到了很大阻力。發(fā)改委主任馬凱前不久介紹，今年1－5月工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)18.1%，為近幾年同期最高，其中高耗能、高污染行業(yè)的更是增速發(fā)展，受此影響全國用電量增長(zhǎng)15.8%，增速為近三年最高水平。這種狀況如果不能夠及時(shí)扭轉(zhuǎn)，不僅今年的節(jié)能減排任務(wù)不能完成，“十一五”總體目標(biāo)也很可能泡湯。
    這種巨大的阻力，來源于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。從近幾年宏觀調(diào)控的實(shí)踐來看，行政、法律手段都能起到一定作用，但這只能解決一時(shí)的燃眉之急。中央限制了地方的項(xiàng)目，也就是限制了地方的發(fā)展權(quán)力，如果完全搞一刀切，必將與地方的利益產(chǎn)生很大沖突。不從經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)角度來想辦法，恐怕難以有效執(zhí)行下去。發(fā)改委主任馬凱日前在十屆政協(xié)常委會(huì)第18次會(huì)議的講話中就坦承，在目前財(cái)政體制尚未理順的情況下，地方對(duì)于高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張沖動(dòng)依然難以遏制。
    在中國目前的發(fā)展階段，要解決上述矛盾，除了源于環(huán)保和節(jié)能的限制性政策外，還涉及到中央與地方的權(quán)力和資源分配問題，涉及地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)如何匹配。比如對(duì)禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域的地方政府而言，財(cái)政收入本來較弱，要改變其重產(chǎn)值輕效率、重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的行為，就必須建立健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制。馬凱在十屆全國政協(xié)會(huì)議上也表示，目前各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配，與不同功能區(qū)相適應(yīng)的有差別財(cái)稅體制也尚未形成。一些地區(qū)特別是一些縣鄉(xiāng)政府支出責(zé)任與收入能力不對(duì)稱，為緩解支出壓力，不得不超越現(xiàn)實(shí)條件搞投資與上項(xiàng)目。
    我們注意到，對(duì)于地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配問題，不同的部門有不同看法。前財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉在2006年曾明確表態(tài)，認(rèn)為“事權(quán)與財(cái)權(quán)要統(tǒng)一”，這是一個(gè)錯(cuò)誤的概念，兩者未必要統(tǒng)一。他認(rèn)為，中國國土廣闊，地域千差萬別，這決定了在中國應(yīng)該由上級(jí)政府集中較多的財(cái)力，然后轉(zhuǎn)移支付給下級(jí)政府，“這樣的格局不應(yīng)該改變”。對(duì)于區(qū)域間的差異，可以通過不同級(jí)別政府間的轉(zhuǎn)移支付，以及勞動(dòng)力人口自由流動(dòng)來解決。
不過，只靠轉(zhuǎn)移支付能解決多少問題，還難以確定。2006年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)高達(dá)9143億元，但地方的滿意度仍然不高，投資沖動(dòng)仍很強(qiáng)烈�？梢姡�中國還需要更加深入和廣泛的財(cái)稅政策改革，才能起到配合宏觀調(diào)控的作用，平衡地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。
    最終分析結(jié)論（Final Analysis Conclusion）：
    不配套財(cái)稅體制改革，節(jié)能降耗問題將難以落到實(shí)處，并且持續(xù)下去。值得關(guān)注的是，由國家發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、國土資源部、建設(shè)部等14部委參與的《全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃（草案）》將于2007年底編制完成，功能區(qū)實(shí)施的細(xì)則以及相關(guān)財(cái)稅體制改革的措施將會(huì)出臺(tái)。