范圍、主體和收益分配，一直是集體建設用地流轉的熱點和難點，這些問題，有望在修改后的《土地管理法》中得到解決。
目前《土地管理法》修訂草案送審稿已經上交到國務院法制辦。“具體什么時候出來還說不準。”一位接近國土資源部人士表示。
3月29日，國土資源部土地利用管理司副司長冷宏志在回答記者提問時表示：“正在修改《土地管理法》推進農村集體土地入市。”
早在2008年12月3日，國土資源部已經起草了農村集體建設用地流轉的管理辦法，并且征求有關方面的意見，但這個管理辦法直至今日也沒有出臺。這一方面固然說明了國土部的謹慎，另一方面也多少說明了具體配套政策措施制訂的復雜性。
“修訂《土地管理法》列入去年的立法計劃，并且集體建設用地入市流轉的改革舉措將在法律中體現，昭示了城鄉統一土地市場形成的到了新時期。”上述國土資源部人士表示。
城鄉土地流轉可多出2億畝
對于農村集體農用地的流轉，十七屆三中全會的決定作出了明確的規定，即允許農民以多種方式流轉土地承包經營權，同時“不得改變集體土地的所有權、不得改變農業用地的使用用途、不得侵害土地承包經營權人的合法權益”。
“一般中國城市人口在城里需要的建設性用地是人均100平方米。而農民在農村的建設性用地大概是人均250平方米。”在3月28日舉行的首屆城鎮投資國際論壇上，重慶市長黃奇帆測算，如果有1億農民進了城市，需要城市提供1萬平方公里的土地，但農村建設用地大大節省出來了，所以18億畝耕地紅線不僅能夠守住，而且隨著城市化進程，耕地可以變成20億畝。
國土資源部黨組成員、總規劃師胡存智表示：“希望節余的土地要更多地變成耕地，這對國家有好處，但是我們也不能強調得太多，因為農民節約出來的建設用地，相對來說要比耕地的價值高。”
但我國城鄉二元構架的特征，使得城市和農村的資源在市場體系中不能互相流動，不能優化配置。
在重慶已經運行一年多的城鄉土地交易所，就是把農村的建設性用地和城市的建設用地增減掛鉤進行平衡，實現城鄉資源優化配置。
“城鄉掛鉤實驗的首要作用就是增加規模、提升空間和優化布局。”胡存智表示。
2020年，我國的城鎮化率將達到58%，這一階段平均每年城鎮人口增加一個百分點，意味著有1500萬人進城。
“農民進城之后，如果農村里的地成為耕地，耕地歸農村使用，地票可以拿到城市里面來用。”黃奇帆說。
所謂地票，就是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。核心提示：根據草案規劃，城市化將節省出2億畝耕地，可以此為基礎建設一個統一的城鄉土地市場，讓農村土地通過流轉創造難以估量的價格增值。
“城市里面的房產商買了這個地票，就拿到了征地支票，他就可以在城鄉結合部征地。”黃奇帆說。
適時擴大流轉范圍
隨著集體建設用地的流轉，農民越來越認識到土地資產的價值，實際上有一些已經自發地進入了市場。
北京大學國家發展研究院院長周其仁認為，征地制度通過“占補平衡”和“增減掛鉤”把級差地租釋放了出來，城市化、工業化資金也就有了來源。與此同時，通過“占補平衡”、“增減掛鉤”，再把一部分地租返給農民。
農村并沒有失去土地，而是憑一個指標，一畝指標就可以賣到6000、8000、10000、20000元，如果掛鉤村莊整理，還可以達到15萬元、20萬元甚至更高。
“改革的核心是要摒棄"所有權情結"的糾纏，淡化所有權、強化使用權，全力解決使用權的權益、使用主體、取得方式、流轉途徑等問題，模仿國有建設用地使用制度，實行集體建設用地所有權與使用權相分離的有償使用制度。”胡存智表示。
目前，已經有20余個省市試點城鄉增減掛鉤，但基本上流轉范圍僅限于縣域或省域內。如果西部農村的土地通過流轉，在上海置換成建設用地，其價格增值是難以估量的。能否實現更大范圍內交易，制約著這一市場的發展。
據胡存智介紹，目前建設城鄉統一的土地市場需要做4件事：“兩種土地所有權，同一個土地市場”、統一土地市場運行規則、均衡土地收益分配關系，同時，規制建設用地規模和運行空間。
“雖然他們不在同一個市場內運轉，但是他們平行的。”胡存智表示，這也為城鄉土地“全流通”打下了基礎。
按照國土資源部的想法，構建城鄉統一的土地市場，必須改革現行的集體建設用地產權制度，堅持“所有權不變，改革土地使用權”。
“主要是不用觸及大的法律修改和所有權改革難題。”一位接近國土資源部的人士表示。
而實現的辦法，就是改革所有權實現方式、土地使用權取得方式和流轉方式這三項。
“無論所有權主體是誰，都可以行使應有權利，并通過與國有土地取得和流轉方式一致的行為，來順利實現社會各方在土地上的應有權益。”胡存智說。