經(jīng)濟回升向好勢頭得以鞏固，給決策者提供了應(yīng)對財政金融潛在風險的余地。
事實上，以政府投資為主的財政刺激政策已顯淡出之意。中央預(yù)算內(nèi)投資下達節(jié)奏放慢，為中央投資提供配套的地方政府債券至今尚未開始發(fā)行，可視為財政政策擴張力度減弱的信號。
“刺激差不多結(jié)束了�！币晃煌赓Y銀行駐中國的研究部主管表示，目前中國的財政政策邊際刺激效果已很微弱。
對于首季增長11.9%的中國經(jīng)濟，這可能不是壞消息。然而，危機期間，中國大規(guī)模政府投資主導(dǎo)的刺激政策，其直接后果是2009年大量投資項目在全國各地密集上馬。這意味著刺激政策退出不可戛然而止，而應(yīng)為本輪擴張平滑收尾做好鋪墊。
中央投資暗收
“加強政府投資管理，從嚴控制新開工項目。”4月14日的國務(wù)院常務(wù)會議對投資政策的態(tài)度，繼續(xù)傳遞出政府投資逐步弱化的信號。
這也在一季度的數(shù)據(jù)中得到體現(xiàn)。今年前三個月，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資同比增長26.4%，增速比去年同期回落2.2個百分點。中央投資增速回落尤其明顯，一季度僅增長9.1%，遠低于去年同期30.4 %的增速。
新項目開工開始踩剎車。今年前三個月，新開工項目計劃總投資約3萬億元，同比增34.5%，與去年同期87.7%高增長下的“大干快上”景象迥異。
匯豐銀行中國區(qū)首席經(jīng)濟學家屈宏斌稱，“4萬億”刺激政策，財政政策起主導(dǎo)作用，貨幣政策為輔。減少或放緩中央和地方政府的新開工項目，是未來刺激政策能否逐步退出、緩解過熱風險的關(guān)鍵。
從資金來源的細微變化，亦可看出中央投資暗收之意。一季度，4.81萬億元城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資到位資金中，國家預(yù)算內(nèi)資金1914億元，同比增25.3%，占比3.98%。而去年同期，國家預(yù)算內(nèi)投資同比增長104.70%，占比4.41%，所占比重為近年來最高。
投資增長曲線高低起伏的背后，是國家發(fā)改委下達中央預(yù)算內(nèi)投資的節(jié)奏明顯放緩，且結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯調(diào)整。
2010年是“4萬億”經(jīng)濟刺激計劃實施的第二年，兩年共計1.18萬億元的新增中央投資中，今年需安排5722億元。
一季度中央投資的下達與危機期間有所不同，直至3月下旬才開始陸續(xù)下達地方。目前，國家發(fā)改委尚未公布中央預(yù)算內(nèi)投資下達的總體情況，僅公布了下達十大重點節(jié)能工程中央預(yù)算內(nèi)投資22.28億元。
從多個地方發(fā)改委了解到，3月下旬開始，國家發(fā)改委陸續(xù)下達了廉租房、水利工程、污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)等民生工程和公益性項目的投資。比如，甘肅省發(fā)改委投資處官員說，甘肅已經(jīng)爭取到新建廉租房中央預(yù)算內(nèi)投資13.36億元，投資總量和項目建設(shè)規(guī)模均比去年有較大幅度的增加，除此之外“還沒有其他領(lǐng)域的中央投資”。
重慶、青海、河北也分別申請到新建廉租房中央預(yù)算內(nèi)投資14.92億元、12.88億元和7.87億元。
天津市發(fā)改委投資處負責人說，廉租房建設(shè)投資中央“不給天津，東部地區(qū)都不給”，天津只有林業(yè)、安全飲水、衛(wèi)生院、社區(qū)文化和農(nóng)業(yè)等少量投資。
安徽省經(jīng)濟信息中心預(yù)測處分析一季度經(jīng)濟形勢時指出，由于今年中央投資下?lián)芄?jié)奏放慢，民生、科技等一些第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資增速出現(xiàn)較大幅度放緩。今年前兩個月，安徽省固定資產(chǎn)投資增長34.9%，增幅同比回落3.4個百分點，第三產(chǎn)業(yè)投資增速同比回落9.2個百分點。
資金閘門收緊
雖然項目新開工正在降溫，但在2009年的項目上馬高潮之后，今年政府投資事實上從“主動擴張”轉(zhuǎn)向“被動續(xù)建”，后續(xù)資金需求依然不小。
一季度，施工項目15.37萬個，計劃總投資27.96萬億元，同比增長30.4%，仍為近年同期高位。決策層也深知，一季度經(jīng)濟快速增長“較大程度上還是政策刺激的結(jié)果”。
國家發(fā)改委財金司司長徐林說，很多項目正在進行，配套壓力還是很大。
此外，中央主動調(diào)控的同時，地方投資沖動依然強勁。據(jù)統(tǒng)計，21個將2010年地區(qū)生產(chǎn)總值增長目標定在10%以上的省份，都列出了長長的投資計劃和擬開工項目名單。
各省公布的投資增長目標中，東北和西部地區(qū)明顯高于東部沿海，黑龍江省的投資增速目標最高，為35%，廣西、吉林、陜西、甘肅四省區(qū)為30%，只有少數(shù)省份預(yù)期目標低于20%。
3月下旬，湖北省發(fā)改委提出的12萬億元投資計劃，令各方震驚。安信證券首席經(jīng)學家高善文認為，盡管總量層面的投資恢復(fù)仍不明顯，然而零碎的證據(jù)似乎暗示，部分地區(qū)的地方政府投資出現(xiàn)了較明顯的加速。
中央投資的項目續(xù)建和地方新增投資，對資金的胃口都不小。然而，今年多個資金源頭的閘門都已收緊。2009年，銀行信貸、地方政府債和城投債支撐了投資的空前高漲。目前，這三個管道都趨收緊。
年初，國務(wù)院確定全年新增銀行貸款7.5萬億元的目標。從一季度的信貸投放看，按月按季控制貸款規(guī)�；�本得到嚴格執(zhí)行。
瑞士信貸中國研究主管陳昌華測算，今年7.5萬億元的信貸規(guī)模中，約有4萬億元至5萬億元需貸給已開工的續(xù)建項目，其他項目僅有2萬多億元，“銀根非常緊張”。
而且，2009年激增的地方融資平臺貸款，今年成為嚴格控制的對象。一位地方銀監(jiān)局負責人告訴本刊記者，銀行已經(jīng)限制了對地方融資平臺的貸款額度，而且現(xiàn)在不能給總的授信額度，必須貸給具體的建設(shè)單位，“但符合貸款條件的建設(shè)單位不多�！�
地方政府需承擔為中央投資配套資金的主角，但地方財政也捉襟見肘。河北省財政廳廳長齊守印此前稱，2010年該省財政收支情況并不樂觀，“矛盾將比2009年更尖銳�！�
簡單幾個數(shù)字可以說明問題。2010年河北省各部門申請由2010年一般預(yù)算安排的支出需求共計415.3億元，是省級一般預(yù)算實際可調(diào)劑財力的1.7倍。其中，政策性增支134.8億元，為新增可調(diào)劑財力的16倍。
“哪里來錢呢？”齊守印認為，2010年中央投資項目的地方政府配套情況“也不會怎么改善”。
眾所周知，目前中國的地方財政收入依賴土地收入。2009年，全國國有土地使用權(quán)出讓金收入1.27萬億元，同比增長43.5%。2010年中央預(yù)算安排中，國有土地使用權(quán)出讓收入為1.37萬億元。為遏制房價過快上漲，連續(xù)出臺的收縮房貸等政策，將使這部分收入存有變數(shù)。
財政部代理發(fā)行的地方債，其指定用途是提供配套資金。2010年，地方債的總規(guī)模仍為2000億元，各省能分得幾十億元不等，這對于地方大量的配套資金缺口，無異于杯水車薪。
至4月中旬，地方債發(fā)行仍未啟動。4月9日，財政部組織承銷團召開地方政府債券和國債發(fā)行工作會議。而去年3月27日，首期地方債已公開招標。
財政部一位官員稱，今年2000億元的地方債已經(jīng)分配到各省，“但目前不能透露具體分配方案和數(shù)額�！�
據(jù)悉，湖北省擬發(fā)行地方債86億元，高于去年的81億元；河北省擬發(fā)行69億元，比去年多9億元；財政部核定甘肅發(fā)行地方債55億元，比去年少10億元。
海南今年擬發(fā)地方債也低于去年的29億元，為25億元。海南省財政廳辦公室相關(guān)負責人說，“什么時候發(fā)還不清楚，還在走省人大的程序�！�
江蘇省財政廳相關(guān)官員稱，“數(shù)額是中央定的，還沒到發(fā)行程序，還要走省人大審議預(yù)算調(diào)整的程序�！�
2010年地方債的使用范圍和管理辦法也面臨調(diào)整。去年，財政部制定了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，規(guī)定地方債期限三年，使用范圍主要是社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和涉及民生的項目建設(shè)與配套。
上述財政部官員透露，今年的管理辦法“有變化，還在完善之中”。
本刊記者了解到，今年地方債將分為三年和五年兩種期限，資金將重點用于完成在建項目，嚴格控制用于新上項目，且必須優(yōu)先保障2010年及2009年后兩批中央擴大內(nèi)需項目地方配套，確保不留缺口。
去年在刺激政策執(zhí)行中扮演重要角色的城投債，今年發(fā)行前景尚不明朗。一位2009年負責城投債承銷發(fā)行的券商人士說，已經(jīng)轉(zhuǎn)向股票承銷，因為今年城投債少了很多，主要是“發(fā)改委卡得更嚴，機構(gòu)買的也謹慎了”，而且地方債存量較大。
國家發(fā)改委財金司司長徐林說，城投公司發(fā)債是合規(guī)性審查，不是總量控制的概念。按今年政府工作報告的要求，還要進一步擴大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模。但由于對地方政府債務(wù)的擔憂，對投融資平臺融資有一些新的考慮。“幾種力量混雜在一起，不好說�！北容^明確的一點是，“過去由政府信用支撐的債不能發(fā)了�！�
2009年，地方融資平臺發(fā)行的城投債（包括企業(yè)債、中期票據(jù)和短期融資券）共計約1800億元。
城投公司融資的核心是依靠土地財政。地方政府向融資平臺注入土地，城投公司再以土地使用權(quán)為抵押獲得貸款、發(fā)行債券，且土地使用權(quán)的杠桿效應(yīng)在抵押質(zhì)押中多次放大。
國土資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，2009年，僅全國84個重點城市抵押土地面積就凈增5.1萬公頃，抵押貸款凈增7749億元，比上年分別增長35.5%和59.7%。
2009年新增土地抵押貸款率為50%，風險尚在可控范圍之內(nèi)。但國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司司長劉隨臣提醒，要警惕土地抵押貸款風險。目前，中央和地方已經(jīng)意識到這點。4月13日，湖北銀監(jiān)局提出，禁止開發(fā)商用土地做抵押品獲得貸款。如果其他省份也逐步禁止土地抵押貸款，將會對城投公司融資帶來實質(zhì)影響。
平滑收尾求解
從風險防范的角度，收緊信貸和嚴格把關(guān)城投債，無疑都是正確的。但另一層擔憂是，這種環(huán)境下，是否會出現(xiàn)地方融資平臺資金鏈斷裂、在建項目難以為繼的風險？宏觀調(diào)控的最終目的，還是為此輪財政擴張政策盡早平滑收尾做好鋪墊。
財政部財政科學研究所所長賈康認為，財政政策退出，很可能是與1998 年應(yīng)對亞洲金融危機成功之后相仿的“淡出”方式，即低調(diào)處理，擴張力度漸降，使社會各方在“不經(jīng)意”間經(jīng)歷政府政策“退出”的過程。
具體而言，可以從國債結(jié)構(gòu)和投資方向的調(diào)整開始。賈康建議，2010年可按實際需要適當減發(fā)長期建設(shè)國債，而流動性較強的中短期國債要重點發(fā)展，而且國債應(yīng)首先支持已開工項目的續(xù)建，嚴格控制新項目建設(shè)。
地方財政有限的資源分配也可以更加優(yōu)化。“想辦的事情太多，得按照輕重緩急、比較效益高低，對各種支出‘排隊’，先保證重要的、緊急的、比較效益高的，其他的往后排。”齊守印說。
2010年，河北省級支出預(yù)算安排，將摒棄原來側(cè)重增量調(diào)整、存量基本不動的預(yù)算平衡辦法，實行比較徹底的零基預(yù)算，即打破各類口各部門原有“基數(shù)”，嚴格遵循優(yōu)先保工資、保社會保障、�；�本運轉(zhuǎn)、保中央和省委省政府決策部署落實的順序。
此外，地方政府舉債也需要進一步梳理規(guī)范。目前，對地方政府融資有幾種思路：財政部傾向于以省為單位發(fā)政府債券，控制地方投融資平臺融資；央行認為，應(yīng)該發(fā)規(guī)范的市政債；發(fā)改委則希望規(guī)范發(fā)展城投債。
從2009年的情況看，如果完全用省級政府債券替代地方投融資平臺，省級政府每年發(fā)行兩三萬億元的債才夠用，而且需要按各省的債務(wù)情況進行信用評級，作為債券定價依據(jù)。
目前看來，省級政府尚不具備這樣大規(guī)模發(fā)債的條件。2009年，地方政府債發(fā)行才邁出第一步，而且是以中央政府信用為基礎(chǔ)，由財政部代理發(fā)行，并代理還本付息。
根據(jù)4月9日公布的《財政部代理發(fā)行2010年地方政府債券招投標和考核規(guī)則的通知》，今年地方債發(fā)行中，地方信用差異進一步被“抹平”。去年，前九期地方債是各省單獨發(fā)行，4月23日開始打包發(fā)行，但也會在招標之前公布“發(fā)債包”中各省債券的規(guī)模。
根據(jù)2010年的新規(guī)則，如果多個省份地方債合并招標發(fā)行，招投標和債權(quán)托管選擇結(jié)束后，財政部才會通知各中標承銷團成員向各省份應(yīng)繳發(fā)行款數(shù)額。這一定程度上意味著，地方債發(fā)行的透明度打了折扣，且各省自身的債務(wù)信用差異基本由中央債信替代。
徐林認為，由省政府發(fā)債、再往下分的方式，交易成本較高，由于很多項目是市縣執(zhí)行的，分配并非完全按照明確的量化標準，容易出現(xiàn)“拍腦袋”決策。
“一刀切”地限制地方融資平臺并不是明智的選擇。賈康一直主張對地方融資機制進行正確引導(dǎo)。他建議，地方融資平臺的發(fā)展中，可以探索通過使用國債資金注資入股地方性企業(yè)集團，形成或增加其資本金，進而吸引銀行貸款或發(fā)行債券融資，發(fā)揮財政政策應(yīng)追求的“乘數(shù)效應(yīng)”。
徐林認為，要規(guī)范地方融資平臺發(fā)展，今年首先應(yīng)該做的是，建立地方債務(wù)風險管理的系統(tǒng)，在摸清各省存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定債務(wù)風險率（地方政府累計債務(wù)除以地方政府綜合財政收入），并建立“還舊借新”的機制，把債務(wù)余額控制在一定水平上。
“對于中國，我覺得債務(wù)風險率定150%比較合適�！毙炝终f，這樣，在建項目的資金就有了保障，債務(wù)風險也不會放大，它就能延續(xù)下去。
此外，中央和地方投資項目也需要作出調(diào)整。陳昌華認為，今年全年貸款幾乎難以控制在7.5萬億元，“每一年貸款都超過，今年為什么例外？”要做到這一點，不僅需要停止上新項目，可能還要把老項目延期，如果做不到砍項目，起碼做到拖項目。