□本報(bào)記者 張華義
    在今年全國“兩會”上，農(nóng)工黨中央提交了《關(guān)于整合部門資源，構(gòu)建現(xiàn)代應(yīng)急管理體制的建議》的提案。記者了解到，該提案提出，要借鑒國際應(yīng)急管理體制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，成立國家緊急狀態(tài)管理委員會、國家應(yīng)急管理局，制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，建立應(yīng)急宣傳教育機(jī)制等建議，引起各界高度關(guān)注。那么，如何整合資源，構(gòu)建應(yīng)急體制？日前，本報(bào)記者對全國政協(xié)常委、農(nóng)工黨中央副主席、農(nóng)工黨四川省委主委劉曉峰進(jìn)行了專訪。
查出問題 尋求突破
    眾所周知，我國安全事故和突發(fā)事件常年多發(fā)，而要及時(shí)有效地應(yīng)對這些事故事件，就應(yīng)該把健全公共安全應(yīng)急管理體制作為國家行政體制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。然而，我國目前突發(fā)公共事件應(yīng)急管理是以單項(xiàng)災(zāi)種為主的原因型管理模式，即按突發(fā)公共事件類別原因分別由對應(yīng)的行政部門負(fù)責(zé)，并根據(jù)事件產(chǎn)生、發(fā)展和結(jié)果等各個環(huán)節(jié)，由各職能部門實(shí)行分階段管理。“這種模式缺乏統(tǒng)一整體的協(xié)調(diào)，在實(shí)踐中很難有效處理重大綜合性突發(fā)事件�！眲�曉峰開門見山地向記者指出了原因型管理模式存在的弊端。
    劉曉峰分析指出，突發(fā)性公共事件引發(fā)的災(zāi)害具有群發(fā)性特點(diǎn)。如地震導(dǎo)致房屋倒塌、交通中斷、毒氣泄漏、引發(fā)火災(zāi)、水災(zāi)以及各種生命線系統(tǒng)損害和瘟疫病暴發(fā)等。因此，災(zāi)害鏈產(chǎn)生的次生災(zāi)害可能會造成更大的破壞并使救災(zāi)工作更具復(fù)雜性。而我國的防災(zāi)救災(zāi)管理模式，各災(zāi)種管理相對獨(dú)立，面對群發(fā)性災(zāi)害，各部門的資源、信息和技術(shù)力量在短時(shí)間內(nèi)無法有效整合，還會造成部分管理職能缺失。同時(shí)，由于沒有常設(shè)和統(tǒng)一的綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和常備的專業(yè)隊(duì)伍，每當(dāng)有重大災(zāi)難發(fā)生，都由國家領(lǐng)導(dǎo)人和最高行政機(jī)關(guān)組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)指揮，并高度依賴國家常備部隊(duì)，不能保證應(yīng)急管理工作的及時(shí)性，缺乏對應(yīng)急處理進(jìn)行系統(tǒng)管理和有效總結(jié)，管理效果欠佳。
    在劉曉峰看來，面對這些錯綜復(fù)雜的問題，我國可以借鑒國際應(yīng)急管理體制建設(shè)中的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。記者調(diào)查了解，目前，我國防災(zāi)、救災(zāi)領(lǐng)域各類救援隊(duì)伍的從業(yè)人員已達(dá)1600萬，分別隸屬于20多個部門，并按災(zāi)害類別實(shí)行分類建設(shè)和管理。不同的救援隊(duì)伍的指揮結(jié)構(gòu)、管理體制裝備和系統(tǒng)接口不統(tǒng)一，相互之間難以協(xié)調(diào)，還有大量的指揮信息平臺和通訊設(shè)施設(shè)備處于簡單重復(fù)的建設(shè)中�！岸�早在20世紀(jì)80年代，國外許多國家就已經(jīng)建立了綜合管理的專職部門，這推動了傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制向現(xiàn)代應(yīng)急管理體制的轉(zhuǎn)變�！眲�曉峰介紹說，美國在1979年就將聯(lián)邦救災(zāi)局、國家火災(zāi)預(yù)防與控制局、聯(lián)邦準(zhǔn)備局及減少地震危害辦公室等機(jī)構(gòu)的職能與職責(zé)，成立了“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局”。2003年，更是合并22個聯(lián)邦部門，成立國土安全部，將緊急事態(tài)管理局納入其中，使美國應(yīng)急管理體制實(shí)現(xiàn)了從單項(xiàng)防災(zāi)到綜合防災(zāi)，再到國家安全與公共安全一體化的轉(zhuǎn)變。除此之外，俄羅斯、英國、法國、加拿大、意大利等發(fā)達(dá)國家依托民防組織，建立公共安全應(yīng)急管理體制的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也值得我國學(xué)習(xí)。
抓好整合 完善體制
    據(jù)了解，我國人民防空已具備相當(dāng)規(guī)模。全國省、市、縣（區(qū)）普遍建立了人民防空的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機(jī)構(gòu)，人防系統(tǒng)的工作人員已達(dá)100萬人。在全國各人防重點(diǎn)城市中，構(gòu)筑了各種地下人防工程1.4億平方米，并建立了人防通信專用信息網(wǎng)絡(luò)和警報(bào)系統(tǒng)以及城市人口疏散基地。在劉曉峰看來，這些資源應(yīng)該得到更充分的利用�！捌鋵�(shí)，我國完全可以借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，將目前防空、防災(zāi)職能相近的機(jī)構(gòu)和部門進(jìn)行整合，建立突發(fā)事件應(yīng)急管理部門�！眲�曉峰認(rèn)為，根據(jù)我國行政體制改革進(jìn)程的情況，可采取以下兩種整合模式：一是在現(xiàn)有的國務(wù)院行政組織和法律框架不做大的改變情況下，將國家人防主管部門納入國務(wù)院行政體制內(nèi)，將各級人防工作納入政府的應(yīng)急救援管理體系中。國家人防辦與國務(wù)院應(yīng)急辦合署辦公或在國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)中設(shè)立人防工作的管理部門，建立起地方與軍隊(duì)人防部門的協(xié)調(diào)關(guān)系和工作機(jī)制。二是在國務(wù)院實(shí)施大部制改革時(shí)，組建綜合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并將人民防空部門與其他相關(guān)的防災(zāi)、救災(zāi)等職能相近的部門整合成一個綜合職能部門。健全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，撤銷國務(wù)院抗災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、國家防汛抗旱指揮部、國家森林防火指揮部、國家抗震救災(zāi)總指揮部、重大工業(yè)事故國家救災(zāi)總指揮部，成立國家緊急狀態(tài)管理委員會，同時(shí)將國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室和國家人民防空辦公室、國家地震局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等部門整合，把民政部等部門的相關(guān)救災(zāi)職能合并，成立國家應(yīng)急管理局。
    在整合管理部門的基礎(chǔ)上，還要科學(xué)界定應(yīng)急管理部門職能及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立和完善國家應(yīng)急指揮中心。劉曉峰建議，我國應(yīng)將各級人防指揮所作為各級政府的應(yīng)急指揮平臺，組建起國家及地方各級政府的應(yīng)急指揮中心，分別負(fù)責(zé)各級應(yīng)急和民防救援的組織、指揮、協(xié)調(diào)工作，并在已有的各專業(yè)部門應(yīng)急救援力量的基礎(chǔ)上，建立和完善各級各專業(yè)部門應(yīng)急指揮聯(lián)動機(jī)制。明確各部門在防空防災(zāi)應(yīng)急救援中的協(xié)同內(nèi)容和方法，建立分工明確、責(zé)任到位、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源整合的應(yīng)急救援體系，保證各部門整體合力的發(fā)揮，達(dá)到統(tǒng)一、高效、快速救援的目的�！叭魏问虑橐�想得到快速、科學(xué)、有效的推進(jìn)，就必然離不開法律法規(guī)的建設(shè)規(guī)范；因此，制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)也是完善應(yīng)急管理體制的重要一環(huán)。”劉曉峰強(qiáng)調(diào)，我國應(yīng)該在憲法修正案中明確突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律地位；修定《突發(fā)事件應(yīng)對法》，明確人民防空納入應(yīng)急管理體系的職能、任務(wù)、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任。另外，各地、各相關(guān)部門也應(yīng)制定相應(yīng)的條例、規(guī)章和措施，保障應(yīng)急管理局真正成為政府實(shí)施平時(shí)救災(zāi)、戰(zhàn)時(shí)防空的綜合協(xié)調(diào)部門。
    此外，劉曉峰還強(qiáng)調(diào)了建立應(yīng)急宣傳教育機(jī)制的重要性。他認(rèn)為，國家應(yīng)該賦予應(yīng)急管理部門公民安全教育職能，將人民防空教育，擴(kuò)展為公共安全教育�！爸挥星袑�(shí)抓好以預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)等為主要內(nèi)容的社會宣傳教育工作，做好全民危機(jī)應(yīng)對常識教育和常規(guī)演練，不斷增強(qiáng)公眾的國防觀念和防災(zāi)意識，提高應(yīng)對災(zāi)變的心理素質(zhì)和自救、互救能力，才能真正打牢構(gòu)建我國現(xiàn)代應(yīng)急管理體制的基礎(chǔ)。”劉曉峰說。