據不完全統計,截至2008年年底,全世界已實施收費公路政策的國家和地區有70個,收費公路總里程約30.4萬公里。上世紀80年代以來,不僅發達國家的收費公路穩步發展,發展中國家收費公路發展也在逐步加快,在東亞、拉美和非洲的一些國家,收費公路政策對高等級公路建設資金籌集發揮了重要作用。
交通運輸部科學研究院副總工程師孫小年表示,總體上看,結合本國公路基礎設施建設養護實際需求、政府資金能力以及調節流量和保護環境等特殊需求,根據不同政策取向與目的,把公路收費作為一項公共政策加以采用,是當今一些國家逐步趨同的做法。
收費公路呈普遍增長趨勢
近二十年來,實施收費公路政策的國家數量在不斷增加,收費公路規模也在不斷擴大。大多數發達國家保持了相對平穩的增幅和增速,而發展中國家則表現出收費公路數量增多、增速快等特點。
意大利、法國和西班牙是歐盟典型的依靠收費公路政策建成高速公路的國家。2008年,三國收費公路分別達到了5694公里、8522公里和3335公里,占到歐洲收費公路總里程的41.88%。
還有一些發達國家,如美國、德國、奧地利則主要以財政投資、政府主導的模式建設公路基礎設施網絡。美國公路主要由聯邦和州政府投資建設,建設資金來源主要有三種,包括公路稅收、發行債券和公路收費。公路稅收是美國公路建設的主要資金來源,約占公路建設資金的70%,其他兩項分別占20%和10%左右。美國1956年通過的聯邦資助公路法和公路稅收法決定征收各種公路交通稅(包括汽車燃油稅、輪胎稅、卡車購置稅和重型車輛使用稅),建立公路信托基金。20世紀90年代初建成的由高速公路構成的美國州際公路系統,其建設資金的主要來源就是公路信托基金。鑒于美國公路網已經基本完善,目前公路信托基金60%以上都用于公路養護。
在亞洲,日本和韓國依靠收費公路政策建成了全國高速公路網絡。日韓兩國高速公路網全部收費,而且對行駛高速公路的所有客車、貨車均收取通行費。
20世紀80年代末期以來,收費公路政策在發展中國家迅速發展,在東亞、拉美和非洲的一些國家,收費公路政策成為支撐高等級公路建設的主要政策,盡管收費公路建設引入時間不長,但收費公路增長較快。近十年來,南非、克羅地亞、巴西等國家收費高速公路增長超過100%,且仍在逐步擴大收費公路政策的范圍;雖然收費公路占全國公路總里程的比例也很低(多在1%以下),但占高速公路的比重卻日益提高,印尼、南非、墨西哥等國家甚至達到100%。
實行長期收費、特許經營,重視規模經濟效益
記者了解到,實施收費公路政策的國家,多采取長期收費方式長期堅持收費公路政策。
外國收費公路的收費期限一般都為30年至50年,長的甚至達100年。美國、法國、意大利等國家在法律上沒有明確規定收費年限,而是在政府和投資者的特許經營協議里自行商定。具體到項目,加拿大多倫多H407高速公路,收費期限99年,到2098年;而美國芝加哥高架公路1959年建成收費到轉讓收費權99年,實際收費期145年。
此外,在收費公路監管、特許經營和運營模式等方面,國外也有不少做法值得借鑒。
在收費公路運作中,國外普遍采取特許經營制度。20世紀90年代初,阿根廷政府將特許經營范圍逐步擴大到公路基礎設施領域,把國內三分之一的城際道路特許給私人投資者運營管理。
在法國、意大利、西班牙、葡萄牙、希臘等國,收取通行費保證道路建設與維護資金,也是采用特許經營的形式。
采取特許經營制度的國家,大多通過簽訂特許經營協議,明確政府主管部門和公路經營企業在收費經營管理中的權利、責任和義務。通過特許經營制度,收費公路經營納入政府監管之下,政府也保障經營公司獲得合理回報,但也不能獲取超額收益。也有些實行特許經營的國家,投資收益、投資風險由政府和企業共擔,當高速公路收益超過一定比例,高速公路企業就要將超額收益與政府分成,但當高速公路收益低于一定水平時,政府需要對高速公路企業進行補償。
在收費公路監管方面,雖然各國采用的管理體制不盡相同,但都通過建立比較完善的法律制度,將收費公路籌資、經營、管理、監督納入法律的制約和保障之下,從而保證收費公路的規范運營。如日本對于收費公路融資和管理除了有基本法外,涉及到的各項收費和稅收都有相關的法律規定,對于收費額、稅收歸屬、稅收分配、借貸還債都有明確的法律條文規定,既能避免亂收費,又能對收費的各項程序和相關各方的權限及征收、分配、使用等進行規范。
鑒于高速公路是具有明顯規模經濟效益的產業,只有高速公路企業管理的公路資產達到一定規模,才可以實現不同效益公路的交叉補貼,才能用效益較好的項目彌補經濟性差的項目,降低企業經營風險。因此,一些實施高速公路特許經營的國家,多將特許經營權授予大型高速公路公司,以取得規模經濟效益。日本和歐洲的高速公路特許經營公司經營規模十分龐大,所管理的高速公路可達數千公里,并形成網絡。
借鑒他國經驗加快我國“兩個路網體系”發展
世界各國收費公路發展的經驗,有幾點值得我國學習借鑒。一是建立特許經營制度;二是收費和收稅用于公路建設養護管理,并有完備的法律、法規支撐;三是普遍采取收費期限較長、標準較低的經營管理模式。這些對我國收費公路政策調整都具有借鑒作用。
目前,交通運輸部正在研究和完善構建“兩個路網體系”,即統籌發展以政府主導的高速公路為主的低收費、高效率的“收費公路體系”和以普通公路為主的體現政府普遍服務的“非收費公路體系”。孫小年表示,要實現“兩個路網體系”的構想,必須在以下幾方面抓緊推進:
第一,要加快修訂《公路法》、《收費公路管理條例》,為收費公路健康、可持續發展提供法律保證。調整收費政策取向,實現由原來收費籌集建設資金向促進高速公路網平衡發展與籌集養護運營資金并重轉變。
第二,要完善制定高速公路收費、經營、監督等配套實施細則,輔以有力的社會監督,確保高速公路規范發展、有序運營。
第三,在新修訂法律和制度框架下,適當延長高速公路收費期限,降低收費標準,逐步向“較低費率、合理期限”政策導向過度。
第四,順應高速公路經營企業規模化、收費經營合同化的發展趨勢,逐步實現高速公路省(區)域“聯網收費、統貸統還”與“合同化、精細化管理”。