《招標投標法》第十九條規定，招標人應當根據招標項目的特點和需要編制招標文件。招標文件應當包括招標項目的技術要求、對投標人資格審查的標準、投標報價要求和評標標準等所有實質性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款。國家對招標項目的技術、標準有規定的，招標人應當按照其規定在招標文件中提出相應要求。
　　
    招標文件是招標人向供應商或承包商販，旨在向其提供為編寫投標所需的資料并向其通報招標投標將依據的規則和程序等項內容的書面文件。招標人或其委托的招標代理機構就應根據招標項目的特點和要求編制招標文件。
　　
    招標文件的內容大致可分為三類：一類是關于編寫和提交投標文件的規定，載入這些內容的目的是盡量減少符合資格的供應商或承包商由于不明確如何編寫投標文件而處于不利地位或其投標遭到拒絕的可能性；一類是關于投標文件的評審標準和方法，這是為了提高招標過程的透明度和公平性，因而是非常重要的，也是必不可少的；一類是關于合同的主要條款，其中主要是商務性條款，有利于投標人了解中標后簽訂的合同的主要內容，明確雙方各自的權利和義務。其中，技術要求、投標報價要求和主要合同條款等內容是招標文件的內容，統稱實質性要求。所謂招標文件實質性響應招標文件的要求，就是投標文件應該與招標文件的所有實質性要求相符，無顯著差異或保留。如果投標文件與招標文件規定的實質性要求不相符，即可認定投標文件不符合招標文件的要求，招標人可以拒絕該投標，并不允許投標人修改或撤銷其不符合要求的差異或保留，使之成為實質性響應的投標。
　　
    招標文件一般應至少包括下列內容：
　　
    （1）招標人須知。這是招標文件中反映招標人的招標意圖，每個條款都是投標人應該知曉和遵守的規則的說明。
　　
    （2）招標項目的性質、數量。
　　
    （3）技術規格。招標項目的技術規格或技術要求是招標文件中最重要的內容之一，是指招標項目在技術、質量方面的標準，如一定的大小、輕重、體積、精密度、性能等。技術規格或技術要求的確定，往往是招標能否具有競爭性，達到預期目的的技術制約因素。因此，世界各國和有關國際組織都普遍要求，招標文件規定的技術規格應采用國際或國內公認、法定標準。本條第2款規定“國家對招標項目的技術、標準有規定的，招標人應當按照其規定在招標文件中提出相應要求”，實質上就是國家對招標項目的技術規格有法定公認標準的，招標人在招標文件中規定技術規格時應予遵循、采用，不得另搞一套。
　　
    （4）招標價格的要求及其計算方式。投標報價是招標人評標時衡量的重要因素。因此，招標人在招標文件中應事先提出報價的具體要求及計算方法。如在貨物招標時，國外的貨物一般應報到岸價（CIF）或運費保險付至目的地的價格（CIP），國內的現貨或制造或組裝的貨物，包括以前進口的貨物報出廠價（Exworks）(出廠價或貨架交貨價)。如果要求招標人承擔內陸運輸、安裝、調試或其他類似服務的話，比如供貨與安裝合同，還應要求投標人對這些服務另外提出報價。在工程招標時，一般應要求招標人報完成工程的各項單價和一攬子價格，該價格中應包括全部的關稅和其他稅。招標文件中應說明招標價格是固定不變的，或是采取調整價格。價格的調整方法及調整范圍應在招標文件中明確。招標文件中還應列明投標價格的一種或幾種貨幣。
　　
    （5）評標的標準和方法。評標時只能采用招標文件中已列明的標準和方法，不得另定。
　　
    （6）交貨、竣工或提供服務的時間。
　　
    （7）投標人應當提供的有關資格和資信證明文件。
　　
    （8）投標保證金的數額或其他形式的擔保。在招標投標程序中，如果投標人投標后擅自撤回招標，或者投標被接受后由于投標人的過錯而不能締結合同，那么招標人就可能遭受損失（如重新進行招標的費用和招標推遲而造成的損失等）。因此，招標人可以在招標文件中要求投標保證金或形式的擔保（如抵押、保證等），以防止投標投標人違約，并在投標人違約時得到襝。投標保證金可以采用現金、支票、信用證、銀行匯票，也可以是銀行保函等。投標保證金的金額不宜太高，現實操作中一般不越過投標總價的2%，以免影響投標人的積極性。中標人確定后，對落標的投標人應及時將其投標保證金退還給他們。
　　
    （9）投標文件的編制要求。
　　
    （10）提供投標文件的方式、地點和截止時間。
　　
    （11）開標、評標的日程安排。
　　
    （12）主要合同條款。合同條款應明將要完成的工程范圍、供貨的范圍、招標人與中標人各自的權利和義務。除一般合同條款之外，合同中還應包括招標項目的特殊合同條款。
　　
    《招標投標法》第十九條還規定，招標項目需要劃分標段、確定工期，并在招標文件中載明。這個規定，主要是指在工程建設項目招標中，招標人不得把作為招標項目組成部分的標段劃得過小。標段劃分太小，一方面不利于那些經營規模大、技術力量且經驗豐富的承包商投標，另一方面會使招標達不到“物有所值”的目的。同時，為了保證工程質量，必須保持合理的工期，工期過短，容易發生偷工減料、粗制亂造，基礎設施應具備的條件得不到保證。因此，在需要劃分標段和確定工期時，招標人應當合理劃分標段、確定工期，并在招標文件中載明。