本文所說的低價，是不合理的低于成本價的投標價。所謂低價競標，是指承包商在投標競爭中以社會平均生產力水平或以競爭者自身可能達到的生產力水平均會虧本的價格參與投標的一種競標形式。政府采購公開招標后，如果最低價的投標單位未中標會投訴，究其原因，是因為工程政府采購是新鮮事物，起步較晚，許多供應商對工程政府采購認識不足，還停留于以前階段的片面性認識。許多單位都有這樣一個誤區，片面認為政府采購就是低價中標。其實，政府采購是陽光工程，通過建立政府采購制度的目的，是將政府采購資金的使用商業化，即通過公開競爭，降低采購成本，獲得價廉物美的商品。通過競爭采購，采購資金的節約幅度可以在10%以上，但不能把政府采購理解為“政府采購就是低價中標”。政府采購的重大作用是節約采購成本，提升規模效應， 并不是要求投標價格愈低愈好。事實上政府采購不是以贏利為目的的，它主要是為了開展日常政務活動或者為社會公眾服務的購買行為，主要是從規模效應上去降低采購成本。
　　
    一、工程政府采購不是絕對的低價中標
　　
    我認為工程采購不一定就是低價中標（如果方案、配置、其他條件都相同的情況下一般選擇低價中標，但不能低于成本價），因為：
　　
    1．法律上并沒有規定最低投標價必須中標；
　　
    2．一般在招標文件上有這樣一條款：我們不保證投標價最低的投標單位一定中標；
　　
    3．配置、規格、型號有誤或漏報，會使總價降低；
　　
    4．方案不同也會影響價格；
　　
    5．評標辦法中如采用“最低投標報價法”，也不能片面性地理解為就是最低價中標，低于成本和某些報價明顯不合理，有降低質量、不能誠信履約的也不能中標。
　　
    從以下法律和有關法規條文中也可以看出，工程政府采購決不提倡低于成本價的投標中標：
　　
    1．〈〈中華人民共和國政府采購法〉〉第四條規定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”。
　　
    2．招投標法第33條規定“投標人不得以低于成本的報價競標，也不得以他人名義投標或者以其他方式弄虛作假，騙取中標。
　　
    3．招投標法第41條規定“中標人的投標應當符合下列條件：（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準；（二）能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外。
　　
    4．《上海市政府采購招標投標管理暫行辦法》第6條 招標文件中應針對標的的具體情況，主要采用以下評標方法：
　　
    （1） 打分法。即由招標人制定評標因素（如價格、質量、信譽、服務等）和相應的加權分值；評標委員會每位成員分別對每個滿足招標文件要求的投標人進行評價、打分；匯總計算評標委員會對每個投標人的打分，給出每個投標人的分值。
　　
    （2）最低投標報價法。最低投標報價法指所有滿足招標文件要求的投標人中，報價最低的投標人即為中標人。此種辦法一般適用于標的物的技術含量不高且與其他物品關聯度不強的招標。如評標委員會一致認為最低投標價或者某些分項報價明顯不合理，有降低質量、不能誠信履約的可能時，評標委員會有權通知投標人限期進行解釋。如投標人未在規定的期限內作出解釋，或所作解釋不合理，經評標委員會取得一致意見后，可確定該投標人不能中標。評標委員會可將第二個最低投標價的投標人作為報價最低的投標。如第二個投標人有上述情形，則依此類推。招標人也可采用最低評標價方法，包括壽命周期成本評標法、成本折算法等，或者將兩種以上的評標辦法綜合使用。
　　
    二、低價競標的原因
　　
    建筑活動中不合理壓價競爭的現象時有發生，某些工程的合同價甚至低于工程的成本價，低價承接業務往往導致工程偷工減料，影響工程的質量和安全，低價競標是我國工程承包市場較普遍的現象。這種競標現象，在西方市場經濟國家是十分少見的，承包商們只是從某種戰略的需要偶爾采用。在我國，這種現象在國有企業就十分普遍。低價競標對市場來說是一種擾亂行為，對企業來說是一種破壞行為。這種競標既不符合價值法則，也不符合利益趨動規律。這種低價競標普遍現象的存在，是生產資料所有制形式與市場經濟機制內在矛盾的碰撞，是多種原因導致的結果。其主要原因有：
　　
    （一）“僧多粥少”。我國是一個勞動力資源十分豐富的發展中國家，生產力水平較低，技術管理還比較落后。由于國情，我國在一定時期內，“僧多粥少”的矛盾不可避免的存在。由于勞動力資源豐富就需要有更大的就業空間。然而我們的就業空間并不大。我國人口多，底子薄，積累不足，經濟實力不強，每年只能投入一定的資金搞基本建設。國內市場上勞動力資源需求嚴重不足，國際市場又無競爭優勢，這種“僧多粥少”的狀況就不可避免。
　　
    （二）對政府采購、招投標制的片面認識。有的單位認為：之所以要搞政府采購、招投標，就是要壓低價格，節省投資。因而從招標文件的編制指導思想上，從評標辦法的制定上，從合同文件的商議上，都為著一個壓低價格的目的。而施工單位在多次投標碰壁后，也片面地認為：之所以搞政府采購、招投標，無非是要壓價格。由于這種偏面的認識，招標者招標是為了節省投資降低造價；投標者投標是為了找飯吃，養活隊伍。因而，不合理壓價成了招、投標的首要目的。
　　
    （三）預算單位的利益驅動。預算單位的利益驅動主要反映在以下幾方面：一是在項目資金落實的條件下（以前財政資金都是直接撥付給預算單位），預算單位或者想省下錢以作他用；或者想通過壓低價格、減少投資，來提高投資的回報率；或者通過壓低價格，以獲得“管理有方”的殊榮。二是一些項目，特別是地方集資項目，用壓低價格來彌補業主的資金不足。三是有些地方項目，在其自身并不具備建設能力的條件下，少數地方官員為創政績的需要，為便于順利立項批準，故意將概算投資壓低，造成其概算有較大的缺口，然后通過招投標方式壓低價格來作為填補這個缺口的重要途徑。
　　
    （四）經營者的短期行為。國有企業的經營者一般任期為5年，承包商的生產經營活動首要的是投標簽約、承包工程項目。為了承攬到項目，企業的經營者們自覺不自覺地走進了為保中標而拼命壓價的怪圈。企業的目標是實現經濟效益的最大化，那么，經營者們為什么要虧本去拿標呢？我分析有如下原因：一是實現設備的現值化。大家知道，國有施工企業都有一部分在計劃經濟時期的技術裝備，如果沒有了施工任務，人員窩工和設備閑置，也就沒有現金的流入，職工工資就不可發放。而壓價虧本中標，至少可以保住職工的工資發放。但是，這種工資發放，是在減少機械費消耗、少提折舊或者不提折舊為代價的。少提折舊或者不提折舊意味著什么呢？意味著企業資產不是保值、增值，而是企業虧本。為什么企業的領導愿意虧本承攬該工程呢？這就有一個產權問題。經營者不是產權的真正所有者，這就是生產資料所有制形式與市場經濟條件下的競爭機制內在矛盾的碰撞。可以設想，如果這資產是經營者個人擁有的，他會去做這虧本生意嗎？二是穩定隊伍。職工沒活干拿不到工資，經營者不得安寧，以低價競標實現設備的現值化，在短期內可起到穩定隊伍的作用。三是經營者的政績需要。一個經營者，如果說不順應市場的變化和市場的需要，就拿不到工程項目。可以想象，假如一個施工企業多次投標都不中標，給人的印象和造成的后果是什么呢？經營者經營不力，企業實力不強，隊伍窩工嚴重，職工發不了工資，設備閑置，隊伍不穩，領導形象不好。而一個經營者，如果說順應市場的變化，你市場要低價我就給你低價，投一個標中一個標，很顯然，給人的印象和造成的后果大不一樣，經營者經營有方，企業競爭實力強，職工有活干，有工資發，隊伍也能暫時穩定，領導形象好。盡管在這種價位上，設備的價值已被無情的虧損所吞蝕，但這似乎是隱性的，聰明的經營者們可以用多列在建工程的方式，實現賬面上的盈利，這種虛盈實虧的賬本，是經營者創造政績的重要手段，也許在他的任期內盈利了，隊伍穩定，自己又升遷了，而留給后來者的也許是企業的破產。
　　
    （五）消極與市場抗爭。由于業主普遍低價授標，一些企業在經過多次投標競爭敗下陣來后，得出一條結論，業主喜歡低價的承包商。業主低價選擇承包商，是以處于買方市場的有利地位，以承包商的虧本為代價獲得的。在此情況下，一些企業的經營者已悟出了一些道理，你業主要低價，我就報給你低價，先拿到標再說，要是拿不到標，沒有說話的機會和權利，只要能夠拿到標，日后還可以與業主理論理論。你要速度嗎？我的價格太低，沒有資金投入，職工收入低沒有積極性，生產者效率提不高；設備完好率差，沒有錢買零配件進行設備修理維護，設備陳舊沒有資金進行設備更新。你要質量嗎？對不起，我的價格太低，連材料都買不回來，我不能貸款來給你干工程，即使我想貸款銀行也不貸給我。你要速度、要質量，先得保證必要投入，提高價格。正是在這種思想指導下，不少承包商往往采取先低價投標把工程拿到手，然后在實施過程中與業主不斷地交涉。有些開明的業主，知道自己已上了“賊船”，適當給承包商增加一些價款或者以變通的方式給一些獎金，求得保進度、保質量的效果。而有些業主無休止地與承包商論戰，既貽誤了工期，也犧牲了質量，使其良好的愿望難以實現。
　　
    （六）市場規則執行不嚴，市場裁判缺位。不可否認，招投標制度被引入我國建筑行業以來，政府及有關部門和省、市、自治區都相應出臺了一些法規，有招投標法、合同法，有反不正當競爭法，有各部委和各省、市、區頒布的招標投標管理規定，有合同范本文件，等等。盡管這些法律和規定，在系統性、可操作性上與西方市場經濟發達國家相比有一定的差距，但是只要認真嚴格地執行，也可以避免一些問題。如有的承包商以低于合理價格60%的價格投標拿到項目，這明顯是一種不正當競爭的違法行為，盡管該公司在實施過程中又爭到2~3倍于投標價的補償，而其他承包商仍投訴無門；有的承包商以直接費用都保不住的價格投標，業主反倒認為是合理標而授與合同，從而使一些競爭實力不強的單位得標，而一些有技術、有實力的企業反而落標，不得不作為其分包商。
　　
    三、低價競標的危害
　　
在建設工程項目中，采用規范的招標、投標方式擇優選擇承包單位，一般都能起到縮短工期、保證質量、降低造價的良好效果。然而，如果業主片面追求低價選擇承包單位，可能帶來如下的諸多危害。
　　
    （一）工期難以實現。時間就是金錢，保證投資項目盡早投產，是提高投資項目效益的重要途徑。然而，工期的保證除了要有與之相適應的隊伍、設備、技術管理以外，資金的投入是一個重要的因素。假如我們片面追求低價，不去分析這個價格是否能做下來，往往就會貽誤工期、耽誤施工的黃金季節。
　　
    （二）質量難以保證。由于價格太低，承包商為了消化資金缺口，或者轉包給施工能力、資質不強的隊伍；或者偷工減料；或者采購質次的材料、設備、器具。這些都是影響工程質量的直接因素。由于施工隊伍的改變，就不能保證人員的技術素質和管理技能；由于偷工減料，就不能保證科學的工藝和必要的有形投入；由于材料、設備、器具的質次，就不能保證工程運行的堅固性、耐久性、可靠性和有效性。
　　
    （三）企業無法生存，社會負擔沉重。可以說今天的施工企業是背著沉重的歷史負擔步入市場經濟參與投標競爭的。由于“僧多粥少”，低價競標，無疑對他們是雪上加霜。因為低價競標，在其他潛力挖盡的情況下，最有可能消化價差的途徑是：減少職工合理收入，少提折舊或不提折舊。以這兩個因素消化價差，其消極影響是：當減少職工合理收入時，勞動生產力提不高，職工積極性也調動不起來，形成惡性循環。
　　
    （四）國家蒙受損失。前面所述的幾種危害最終只能歸結到國家蒙受損失。因為我們是公有制為主體的國家，不少工程項目業主不是真正的業主，而是代表國家行使業主的權利。由于低標選擇中標的單位，也許節約了一點投資，這節約的投資可能有一部分歸了國家，有一部分就流向了別的途經，甚至是進了個人的口袋，最終還是給國家帶來了損失。
　　
    四、建議與對策
　　
    （一）擴大工程政府采購的范圍
　　
    工程政府采購評標更加強調公開、公平、公正原則，避免了隨意性和少數行政首長的個人意志。因此要大力推行工程政府采購。在上海市政府采購中心的工程采購項目中，一般采用打分法，按照項目的特點及取費定額標準等，就各項評分指標的權重、基本分值及加減分標準作出詳細規定并告知所有投標人。每個項目的評分辦法都度身定做，但又考慮類似項目之間評標標準的一致性，做到靈活性和原則性相結合，評標辦法鼓勵低價投標但又排斥低于成本價的惡意投標。
　　
    （二）完善立法
　　
    完善立法和嚴格執法，特別要增強當事人法制觀念和規范行為。招標、投標是一種市場競爭機制，就無疑要遵循市場規則。我國已有招投標法，政府采購法等。在國際上，貨物采購、建筑施工勞務和服務等，有聯合國世貿組織制訂的《政府采購指南》來規范。在我國，雖有法規，但彼此之間還存在不協調、不系統、不全面、不配套，操作性差的問題。我們應盡快完善和修改招投標法，明確規范采購各方的行為。
　　
    （三）規范招投標行為，杜絕低價授標
　　
    首先，業主在招標過程中要堅持“公開、公平、公正”的原則。其次，對承包單位要的資質、業績、財務狀況、綜合實力等方面進行嚴格審查，以保證所選擇承包商能與工程規模、難易程度相適應，堅決杜絕低資質施工企業承擔高資質要求的工程施工項目。第三，不允許條件不具備的項目實施招標。所謂條件不具備是指：未經立項審批的項目；設計深度未達到招標階段的項目；招標文件不合規范的項目；建設資金尚有較大缺口的項目等。特別是建設資金不落實的項目，決不允許招標，以防止業主采取要求承包商帶資、墊資、低價授標等不正當方法，將資金不足的困難轉嫁給施工企業。第四，要從施工技術方案的優劣、施工進度、質量的保證措施、報價的合理性等方面綜合評標，以擇優選用施工單位。同時要保證報價的合理性：一是實事求是地編制標底，按現階段社會平均的必要勞動量來確定價格；在保密性較好的情況下，我主張由權威性的造價代理機構編制標底。為防止泄密，也可以采用綜合標底，即業主編的標底與各投標單位報價平均值各占相應權重復合而成的標底。后者雖保密性強些，但對承包商的傾向較大，也難保證標底的合理性。二是在標底上下浮動一定范圍（一般為上5下8）是有效報價。三是當有的承包商報價低于下8時，也不輕易認定廢標，可以認真審查其投標書，如果在技術上有新的突破，獲得顯著經濟效益，也可認定是合理的。四是要保證施工企業在強化管理、優化施工的前提下有合理的利潤，至少在授標當時的情況來看不是虧本標。五是發包單位應按本市現行“打分評標辦法”和“兩階段評標辦法”，在合理標范圍內擇優選擇中標單位。當投標標價均高于合理標范圍時，經管理部門批準，招標單位可以依據評標辦法組織議標。 議標、直接發包的工程，其中標價應在合理標范圍之內。當投標價低于合理標范圍，但投標書中的施工方案和組織措施科學合理、切實可行，能確保工程質量、施工安全和工期的，經專家審查并報招投標管理部門批準后可以中標。但經批準的施工方案、組織措施不得隨意更改。第五，發包單位嚴禁以“回扣”、“標后優惠”、“標外活動”等不正當形式變相壓低承包價格；承包單位嚴禁以“回扣”、“標后優惠”、“標外活動”等不正當形式變相不合理壓價競爭。